CO₂-Speichergesetz: Entwurf im Bundeskabinett beschlossen

„Der Gesetzesentwurf fügt sich in die deutschen und europäischen Bestrebungen der letzten zwei Jahre ein, eine Carbon-Management-Strategie zu konkretisieren. Das Gesetz wird es erlauben, CCS-Projekte im industriellen Maßstab anzustoßen und umzusetzen. Bemerkenswert ist, dass diese Gesetzesnovelle im Unterschied zum bisherigen Kohlendioxid-Speicherungsgesetz von 2012 anerkennt, dass für CCS nicht nur die dauerhafte geologische CO₂-Speicherung, sondern auch der Pipeline-Transport des Kohlendioxids von Bedeutung sind.“

„Für mich ist die wichtigste Neuerung des Gesetzentwurfs, dass er auch den Pipeline-Transport von CO₂ regelt, insbesondere die Bedingungen für den Bau von CO₂-Pipelines oder die Umwidmung bestehender Erdgas-Pipelines. Ohne den Transport per Pipeline kann CCS nicht im industriellen Maßstab funktionieren.“

„Angesichts der weiterhin bestehenden Unsicherheit über das tatsächliche Verhalten des CO₂ im Boden sehe ich die im Gesetz vorgesehene Reduzierung der Umweltverträglichkeitsprüfungen kritisch. Bisher wurde vor allem mit der Verpressung von CO₂ in Erdölfeldern (Enhanced Oil Recovery) Erfahrung gesammelt. Für eine tatsächliche Entlastung der Atmosphäre braucht es jedoch die dauerhafte unterirdische Speicherung des CO₂. Das geplante Gesetz will daher zu Recht für diese dauerhafte Speicherung die Möglichkeit schaffen. Allerdings hatten wir in den 2010er-Jahren ein ‚verlorenes Jahrzehnt‘, in dem quasi nicht in die Erforschung der geologischen Speicherung von CO₂ investiert worden ist, sodass weiterhin große Wissenslücken hinsichtlich des Verbleibens des CO₂ im Boden bestehen. Es fehlt bisher an ausreichend Wissen und Forschungsergebnissen, wie dauerhaft CO₂ tatsächlich im Boden verbleibt und ob es sich in verschiedenen geologischen Speichern unterschiedlich verhält.“

„Es ist richtig, dass der regulatorische Rahmen für die Nutzung von CCS gesetzt wird. Allerdings sind noch wesentliche Teile der CCS-Kette nicht ausreichend erforscht und erprobt. Insbesondere sollte die Bundesregierung mehr Forschung zur Sicherheit der langfristigen geologischen Speicherung sowie zur tatsächlichen Abscheideleistung in industriellen Prozessen unterstützen. Wir wissen bisher nicht, wie viele CO₂-Emissionen tatsächlich durch die Abscheidung und Speicherung vermieden werden. Womöglich sind die Effektivität der Abscheidung (bei CCS an Industrieanlagen) und der geologischen Speicherung geringer als erhofft und es verbleiben bei diesen Prozessen große Restemissionsmengen, die weiterhin in die Atmosphäre emittiert werden. Bei allen bekannten CO₂-Abscheidetechnologien muss mit Abscheideraten von deutlich unter 100 Prozent der CO₂-Emissionen gerechnet werden; bei der geologischen Speicherung ist unklar, ob es Leckagen geben wird.“

„Die Anpassung des CO₂-Speichergesetzes zu einem CO₂-Speicher-und Transportgesetz ist ein wichtiger Schritt, um Rechtssicherheit und Planbarkeit für den Aufbau einer CO₂-Infrastruktur zu schaffen. Dies ist ein wichtiger Baustein auf dem Weg zur CO₂-Neutralität in Deutschland und auch der EU.“

„Bereits jetzt ist Deutschland im europäischen Vergleich deutlich im Rückstand zu Ländern wie Norwegen, Dänemark, und den Niederlanden. Das CO₂-Speicher- und Transportgesetz schafft die Grundlage dafür, dass Unternehmen mit der Erkundung und Erschließung von Speicherstätten und der Planung der Infrastruktur beginnen können. Das ist ein wichtiger Schritt für den Industriestandort in Deutschland, vorrangig der Zementindustrie, aber auch für Emissionen aus der Müllverbrennung sowie teilweise für die Stahl- und chemische Industrie. Das Gesetz ist aber auch sehr wichtig für die Klimapolitik der EU. Mit dem Gesetz werden nicht nur EU-Vorgaben aus dem ‚Net Zero Industry Act‘ umgesetzt, sondern ein wichtiger – wenn auch später – Beitrag für eine europäische CO₂-Infrastruktur geleistet. Bei dem CO₂-Transport geht es nicht nur um deutsche CO₂-Emissionen, sondern die Transportinfrastruktur ist auch nötig, um den CO₂-Transit europäischer Partnerländer zu Speicherstätten in Dänemark und Norwegen zu ermöglichen. Diese Aussicht ist entscheidend, damit auf europäischer Ebene an den ambitionierten Reduktionszielen festgehalten werden kann, die bereits vorsehen, dass es ab 2040 keine neuen Emissionszertifikate mehr für die Industrie gibt.“

„Kritisch ist der etwas enge Fokus beim Transport auf Pipelinelösungen. In unterschiedlichen Studien und auch in eigenen Arbeiten ist die wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit der Pipelinelösung bestätigt, und diese ist im Hinblick auf eine europäische CO₂-Infrastruktur auch die langfristig richtige Lösung. Allerdings wird für den Hochlauf der CO₂-Speicherung auch der Transport per Binnenschiff und gegebenenfalls per Schiene relevant sein. Das gilt insbesondere für abgelegene Standorte und Übergangslösungen.“

„In welchem Umfang das Gesetz seine Wirkung entfalten kann, hängt davon ab, wie das Gesetz in die Carbon-Management-Strategie als auch die ‚Langfriststrategie Negative Emissionen‘ eingebunden wird. Dazu gehört dann ebenfalls, wie der Wettbewerb für den CO₂-Transport – möglicherweise über verschiedene Transportmodi – und die Speicherung, aber auch der Wettbewerb im Vergleich zu anderen Technologien, gewährleistet wird. Dies ist die Grundlage dafür, dass CCS beziehungsweise CCU (Carbon Capture and Utilization) tatsächlich nur für die Emissionen eingesetzt werden, bei denen aus ökonomischer Sicht die Vermeidung zu teuer ist.“

„Der Gesetzentwurf ist sehr relevant. Er öffnet den Weg für die CCS-Technologie in Deutschland. Damit wird es möglich, die schwervermeidbaren CO₂-Emissionen aus der Zement- und Kalkindustrie und der Abfallverbrennung drastisch zu reduzieren. Zudem wird ein Weg für CDR-Methoden (Carbon Dioxide Removal) wie BECCS (Bioenergy with Carbon Capture and Storage) und DACCS (Direct Air Capture and Carbon Storage) eröffnet, die auf die geologische CO₂-Speicherung angewiesen sind. Beides – CCS und CDR – ist notwendig, um die Klimaziele der Bundesregierung zu erreichen: die Treibhausgasneutralität bis 2045.“

„Der neue Gesetzentwurf stellt klar, dass für die CO₂-Speicherung in der Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) in der deutschen Nordsee Landesrecht gelten soll. Dabei wird die AWZ zwischen den Küstenländern gemäß des ‚Äquidistanzprinzips‘ aufgeteilt: Das Bundesland, dessen Küsten den geringsten Abstand zum Speicherstandort hat, wird also zuständig sein. Das betreffende Bundesland wird dann festlegen, bei welcher ihrer Behörden der Speicherbetreiber einen Antrag auf Speicher-Erkundung einreichen kann und welche Behörde das Planfeststellungsverfahren für die Speicherung durchführen wird.“

„Für eine möglichst effiziente Umsetzung der Verfahren wäre es sinnvoll, eine Lösung zu nutzen, die für den Bereich des Bergrechts gefunden wurde. So wurde die (nach Paragraf 136 BBergG bestehende) Zuständigkeit des Landesamts für Bergbau, Energie und Geologie (LBEG) für den niedersächsischen Teil des deutschen Festlandsockels – in bergbaurechtlichen Angelegenheiten per Verwaltungsabkommen sowie nach dem jeweiligen Landesrecht – auf die Länder Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein ausgedehnt. Damit ist das LBEG in bergbaurechtlicher Hinsicht räumlich für den gesamten deutschen Festlandsockel in der Nordsee zuständig. Diese Lösung führt zur Zuständigkeitsbündelung bei einer Landesbehörde – dem LBEG. Es wäre sinnvoll, diese Regelung auch für die CO₂-Speicherung zu übernehmen.“

„Fast die gesamte deutsche AWZ ist bereits für andere Nutzungen verplant, sodass CCS-Projekte nur dann umgesetzt werden können, wenn Konzepte für Mehrfachnutzungen entwickelt werden. Es müssen also Wege gefunden werden, um CO₂ auch in Gebieten speichern zu können, die zum Beispiel für Offshore-Windparks oder militärische Nutzungen vorgesehen sind. Ohne solche Mehrfachnutzungen wird es keine CO₂-Speicherung in der deutschen Nordsee geben können.“

„Es gibt zurzeit kein Geschäftsmodell für die CCS-Technik in Deutschland, da die CCS-Kosten deutlich höher sind als die CO₂-Emissionpreise im europäischen Emissionshandel (ETS). Diese Preise werden steigen, falls die Emissionsrechte wie geplant verknappt werden. Es gibt jedoch zurzeit auf europäischer Ebene Bestrebungen, diese Verknappung zeitlich zu strecken. Das würde dazu führen, dass Firmen die zeitnah CCS umsetzen wollen, die erhebliche Differenz zwischen den CCS-Kosten und den ETS-Preisen selbst tragen müssten. Hier wäre es sinnvoll, das Instrument der Klimaschutzverträge zu nutzen. Es wurde von der alten Bundesregierung entwickelt, um diese Differenz abzudecken und erste CCS-Projekte zu unterstützen.“

„Der Gesetzentwurf stellt einen wichtigen Schritt zur Erreichung von Klimaneutralität in Deutschland dar. Modellrechnungen gehen davon aus, dass wir in 20 Jahren vermutlich über 100 Megatonnen CO₂-äquivalente Restemissionen aus Industrie, Landwirtschaft und dem Landsektor haben werden, die durch CO₂-Entnahme kompensiert werden müssen. Das entspricht 15 Prozent der aktuellen Emissionen. Die Ausweitung von Wäldern, Agroforstsystemen und Kohlenstoffspeichern in landwirtschaftlichen Böden könnte die Hälfte des Bedarfs zur CO₂-Entnahme und Speicherung abdecken, reicht aber allein nicht aus. Die technologischen Verfahren zur CO₂-Abscheidung, zum Transport und zur Speicherung sind daher essenziell zum Erreichen der Klimaneutralität.“

„Der Gesetzentwurf schafft die Voraussetzungen dafür, dass in Deutschland schwer oder nur teuer zu vermeidende Emissionen durch CO₂-Entnahme vermieden und dauerhaft und sicher gespeichert werden können. Ohne dieses Gesetz ist das Ziel der Klimaneutralität in Deutschland kaum vorstellbar.“

„Zunächst hebt der Gesetzentwurf zahlreiche Einschränkungen für die Erkundung, den Aufbau und den Betrieb von CO₂-Speicheranlagen – unter anderem in unterirdischen geologischen Formationen – und CO₂-Transportanlagen wie CO₂-Leitungen auf. Damit werden nun Investitionen in die CO₂-Speicherung ermöglicht. Allerdings wird das Gesetz allein noch nicht für den ausreichenden Ausbau dieser Technologie sorgen: Die Planungsverfahren sind lang und die Unsicherheiten für Investoren hoch. Damit sich die Technologie auch ohne zusätzliche Subventionen rechnet, braucht es zwei weitere Voraussetzungen: Erstens muss der CO₂-Preis im europäischen Emissionshandelssystem weiter steigen, damit der Preis die tatsächlichen volkswirtschaftlichen Kosten der Emissionen widerspiegelt. Zweitens muss die EU-Kommission CO₂-Entnahme mittels Luftfilter oder Biomasseanbau mit anschließender dauerhafter geologischer Speicherung in den Emissionshandel integrieren. Dann erst kann sich die ‚atmosphärische Müllabfuhr‘ mittels CO₂-Entnahme auch ohne zusätzliche Steuergelder rechnen.“

„Deutschland ist bei dieser Technologie spät dran, denn die Zeit drängt: In 20 Jahren soll das Land klimaneutral sein und der Aufbau der Leitungsinfrastruktur und möglicher Speicherstätten wird noch sehr viel Zeit benötigen. Damit die Ziele nun erreicht werden, bedarf es dringend dieser Gesetzesänderung. Bei der Auswahl und der Nutzung von Speicherstätten bedarf es größter Sorgfalt, um nachteilige Auswirkungen zu vermeiden und die gesellschaftliche Akzeptanz der Technologie nicht zu gefährden. Dennoch könnten Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren zu aufwendig und langwierig sein. Man sollte die Umsetzung nun sorgfältig beobachten und dann gegebenenfalls durch weitere Änderungen nachsteuern.“

„Damit die im Gesetz nun erlaubte Anwendung von CO₂-Leitungen und Speichern auch Anwendung findet, braucht es dringend begleitende Maßnahmen: Die ‚Langfriststrategie Negativemissionen‘ sollte ebenfalls vom Kabinett beschlossen werden, um Investoren Planungssicherheit über Potenziale und Bedarfe zu ermöglichen. Weiterhin wird es für den Markthochlauf anfängliche Investitionszuschüsse, separate Förderung oder Standards beziehungsweise Quoten zur CO₂-Entnahme und Speicherung geben müssen, weil der Markt aufgrund der hohen Verflechtungen entlang der CO₂-Nutzungskette selbst nur schwer in Gang kommt.“

„Es ist klar, dass die CO₂-Speicherung teuer ist und auch einen Eingriff in die Umwelt darstellt. Durch das Gesetz können wir aber diese Standards selbst festlegen und schaffen die Voraussetzungen für Klimaneutralität in Deutschland.“

„Eine Klimaneutralität ist für Sektoren mit unvermeidbaren Prozessemissionen – die Zement- und Kalkindustrie sowie die thermische Abfallbehandlung – ohne den Einsatz von CC(U)S nicht möglich. Zudem liegt eine zeitliche Dringlichkeit vor, die eine Novellierung des Gesetzes zwingend erforderlich macht. Hintergrund ist, dass die Industrie – ausgehend von den heutigen Rahmenbedingungen – nicht erst im Jahr 2045 klimaneutral sein muss, sondern schon in 15 Jahren. Denn ab dann werden keine EU-ETS-Zertifikate mehr ausgegeben. Damit steht insgesamt nur ein sehr kleines Zeitfenster für die Erkundung und Erschließung von CO₂-Speichern sowie für den Bau eines deutschlandweiten CO₂-Netzes zur Verfügung. Dementsprechend gibt die Novellierung des KSpTG den entsprechenden Sektoren die benötigte Planungssicherheit.“

„Erstmalig wird in Deutschland die kommerzielle Speicherung von CO₂ ermöglicht. Dazu wird ein einheitliches Zulassungsregime für den Kohlenstofftransport geschaffen – zuvor wurde CCS im KSpG geregelt, während für CCU per Gesetz eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden musste. Mit der Zusammenführung von CCS und CCU im KSpTG werden die Möglichkeiten zur Nutzung von CCU-Anwendungen erweitert, auch wenn es sich in Summe um keine substanziellen Mengen von CO₂ handelt. Damit werden Rechtssicherheit und eine wirtschaftliche Perspektive für Investitionen geschaffen.“

„Es wird ein überragendes öffentliches Interesse für die Errichtung, den Betrieb und wesentliche Änderungen von Kohlendioxidleitungen und -speichern festgestellt. Dies kann zu einem beschleunigten Aufbau der CO₂-Infrastruktur führen, den es unter Berücksichtigung des nur noch geringen Zeitfensters bis zum Erreichen von Klimaneutralität in der Industrie auch braucht.“

„Der Anschluss von Kohlekraftwerken an ein CO₂-Netz und an -Speicher wird im Gesetzentwurf faktisch ausgeschlossen. Die Anwendung von CCS bei Gaskraftwerken ist hingegen möglich, auch wenn darauf im Gesetzestext selbst nicht explizit hingewiesen wird. Dies birgt die Gefahr, die eher neutral bis positiv konnotierte Wahrnehmung von CCS – die sich bei zahlreichen Umweltverbänden im Verbund mit der Kompensation technisch nicht vermeidbarer Emissionen in den letzten Jahren herausgestellt hat – wieder in eine negative Tendenz kippen zu lassen. Es ist zu erwarten, dass in der Reaktion Widerstände gegen die Umsetzung von Infrastrukturprojekten entstehen. Die CO₂-Vermeidung sollte weiterhin priorisiert werden.“

„Der Fokus des Gesetzesentwurfs liegt sehr stark auf dem Transport von CO₂ via Pipeline, jedoch werden an vielen Stellen auch andere Transportmodi notwendig sein – zum Beispiel mit der Bahn oder per Binnenschiff. Auch hierfür gilt es, eindeutige Regelungen zu finden, die im bisherigen Entwurf unzureichend erfasst werden.“

„Der Gesetzentwurf adressiert in erster Linie das Speicherproblem in Europa und geht nur in unzureichendem Maße auf die Möglichkeiten der heimischen Onshore-Speicherung ein. Sie wird lediglich als Opt-In-Option aufgeführt und es wird den Bundesländern freigestellt, sich diesbezüglich zu engagieren. Auch wenn aktuell in Bezug auf Größenordnung und Qualität der deutschen Onshore-Speicherpotenziale noch keine hinreichend verlässlichen Daten vorliegen, ist doch nicht ausgeschlossen, dass die heimische Speicherung ein wirkungsvolles Instrument darstellen könnte, zum Beispiel auch zur Begrenzung des CO₂-Transportbedarfs.“

„Es fehlen klare Anwendungskriterien für CCS, die festlegen, welche Verfahren bei knappen CO₂-Speicherkapazitäten priorisiert werden. Dies ist zwar gegebenenfalls nicht eine explizite Aufgabe für das Gesetz, sondern für die Carbon Management Strategie (CMS), zeigt aber deutlich, dass CMS und KSpTG im Verbund miteinander zu betrachten sind. Insofern ist es misslich, dass die CMS (jenseits der schon vor längerer Zeit veröffentlichten Eckpunkte) noch immer nicht vorliegt.“

Dieses Statement wurde in Zusammenarbeit mit Katja Witte, Kommissarische Abteilungsleiterin „Zukünftige Energie- und Industriesysteme“ am Wuppertal Institut verfasst.