EKOCAN: zweiter Zwischenbericht zur Cannabis-Teillegalisierung

„Die EKOCAN-Evaluationsstudie verwendet eine Kombination aus quantitativen und qualitativen Daten, um die Auswirkungen des Cannabisgesetzes auf Konsumverhalten, Gesundheit und Kriminalität zu untersuchen. Stärken der Studie liegen in der systematischen, datenbasierten Analyse über mehrere Jahre. Schwächen ergeben sich unter anderem daraus, dass ein Teil der Daten auf Selbstangaben basiert, nicht alle repräsentativen Studien jährlich verfügbar sind und langfristige Trends sich erst über Jahre zeigen. Kausale Zusammenhänge sind insgesamt nur schwer eindeutig belegbar.“

„In Deutschland zeigt sich bei Erwachsenen ein längerfristiger Anstieg des Cannabisgebrauchs, der sich aktuell stabilisiert. Bei Kindern und Jugendlichen ist der Konsum ebenfalls stabil bis leicht rückläufig. Gleichzeitig deuten verschiedene Studien auf eine Zunahme problematischen Konsums hin: In der Gesamtbevölkerung ist die Prävalenz von schädlichem und abhängigen Cannabisgebrauch leicht gestiegen. Auch bei konsumerfahrenen jungen Erwachsenen sowie 15- bis 16-jährigen Schülerinnen und Schülern zeigt sich ein Anstieg problematischen Konsums.“

„Das bedeutet: Nach der Teillegalisierung hat sich die Verbreitung des Konsums kurzfristig nicht dramatisch verändert. Gleichzeitig beobachten wir aber, dass bei bestimmten Konsumentengruppen Probleme zunehmen. Eine höhere Verfügbarkeit, Entkriminalisierung und gesellschaftliche Akzeptanz nach der Teillegalisierung könnten bei Konsumerfahrenen den Übergang vom regelmäßigen zu einem problematischen oder abhängigen Cannabisgebrauch begünstigen. Dies ist besonders relevant für Risikogruppen, wie zum Beispiel Kinder, Jugendliche, junge Erwachsene und Menschen mit erhöhter Anfälligkeit für psychische Erkrankungen. Es ist wichtig, dass die Aufklärungs- und Präventionsbemühungen auch in der Zukunft nicht nachlassen. Wir brauchen verstärkt mehr Maßnahmen einer gezielten Prävention und Frühintervention, um die vulnerablen Gruppen besser zu erreichen.“

„Obwohl Konsument:innen durch die Entkriminalisierung keine rechtlichen Konsequenzen mehr befürchten müssen, führt dies nicht automatisch zu einer höheren Inanspruchnahme von Beratungsangeboten. Viele junge Erwachsene erkennen ihren Hilfebedarf nicht und meiden Suchtberatungen, weil sie sich selbst nicht als ,Süchtige‘ wahrnehmen.“

„Frühinterventionsprogramme wie FRED basierten bisher häufig darauf, dass Jugendliche oder junge Erwachsene, die polizeilich wegen Cannabisverstößen auffällig wurden, als Bedingung für die Einstellung des Verfahrens an entsprechende Kurse verwiesen wurden. Mit der Teillegalisierung ist dieser Zugangsweg weitgehend weggefallen, sodass viele junge Betroffene heute nicht mehr automatisch erreicht werden.“

„Mit dem neuen Cannabisgesetz vom 1. April 2024 wurden Cannabisblüten und -extrakte aus dem Betäubungsmittelgesetz herausgenommen und die ärztliche Verordnung erleichtert. Seitdem sind die Importe von Cannabisblüten für medizinische Zwecke stark gestiegen. Auch telemedizinische Dienste und Online-Plattformen haben sich etabliert, über die Nutzer:innen oft ohne persönlichen Arztkontakt und mit minimaler medizinischer Prüfung Cannabis erhalten können. Dies erhöht das Risiko von Fehlanwendungen, Selbstmedikation und einem ,grauen Markt‘. Unklar ist zudem, in welchem Umfang importiertes Medizinalcannabis wieder in nicht regulierte Kanäle gelangt.“

„Um Missbrauch zu verhindern und Patient:innen besser zu schützen, sollte der persönliche Arzt-Patienten-Kontakt bei der Verschreibung von Medizinalcannabis wieder verpflichtend werden. Cannabis sollte ausschließlich dort eingesetzt werden, wo ein belegbarer therapeutischer Nutzen besteht, ohne die gesetzlich intendierten Ziele von Gesundheits- und Jugendschutz zu unterlaufen.“

„Wir sehen derzeit ein gemischtes Bild. Erfolgreich ist die Investition der Regierung in Suchtprävention und -aufklärung. Der befürchtete Anstieg im Cannabiskonsum ist (noch) nicht in der Allgemeinbevölkerung zu sehen. Aber es gibt Hinweise auf unterwünschte Entwicklungen. Bei einem Teil der Konsumierenden ist es zu mehr problematischem Konsum gekommen. Gleichzeitig ist bei jungen Betroffenen die Nachfrage nach Suchtberatung zurückgegangen. Anstatt das Gesetzt vollständig zurückzunehmen, wäre zunächst einmal schnelles, konsequentes ,Nachadjustieren‘ beim Jugend- und Gesundheitsschutz sinnvoller und realistischer umzusetzen. Beispielsweise könnte mehr und gezielter Prävention und Frühintervention für junge Risikogruppen erfolgen. Im Sinne von Verhältnisprävention (Präventionsmaßnahmen, die an äußeren Lebens-, Arbeits- und Umweltbedingungen ansetzen; Anm. d. Red.) ist es wichtig, die Umwelt so zu gestaltet, dass Jugendliche schwerer Zugang zu Cannabis haben. Die Online-Angebote zum Medizinalcannabis sollten deshalb stärker reguliert werden. Ein striktes Werbeverbot beim Medizinalcannabis und der Darstellung von Cannabis als ,harmloses Lifestyle-Produkt‘ sollte konsequent umgesetzt und geahndet werden.“

„Das EKOCAN-Team hat verschiedene vielversprechende Ansätze entwickelt, um die Auswirkungen dieser neuen Gesetzgebung zu verstehen. Die verfügbaren Daten sind zwar noch begrenzt, aber das Projekt erscheint mir sehr vielversprechend.“

„Aus Schweizer Perspektive fällt vor allem eine Art amerikanisches Szenario auf: (Pseudo-)Medizinischer Cannabis scheint jetzt auch in Deutschland zunehmend den nicht-medizinischen Cannabis zu ersetzen. Übrigens haben viele Schweizer Cannabisproduzenten nun ein Auge auf diesen Markt in Deutschland geworfen, und wir sehen auch, dass sich die ersten aus Deutschland stammenden Online-Verschreibungsplattformen in der Schweiz etablieren. Diese Entwicklung ist sehr bedenklich, da sie eine kontrollierte Regulierung von Cannabis verhindert und zahlreiche Probleme mit sich bringt: Der medizinische Bereich ist anders reguliert. Die Mengen, die Preise, die Besteuerung, die Kostenerstattung und so weiter sind dort anders als auf einem üblichen regulierten Cannabismarkt. Es macht keinen Sinn, dass eine Person, die Cannabis als Freizeitdroge konsumieren möchte, Zugang zu solchen Sonderbedingungen hat. Dazu ist es verwirrend, dass man eine Verschreibung bekommt, wenn man etwas nicht medizinisch benutzt. Die Trennung zwischen medizinischem und nicht-medizinischem-Cannabis ist unerlässlich, doch hier zeigt sich, dass sich beide Bereiche zunehmend überschneiden. Medizinisches Cannabis muss mit der nötigen Unterstützung verschrieben und abgegeben werden. Wenn Ärzte und Apotheken vorerst Cannabis an Freizeitkonsumierende verschreiben, kann man daran zweifeln, dass sie sich gut um Patienten kümmern werden, die Cannabis aufgrund einer multiplen Sklerose, einer Krebserkrankung oder aufgrund chronischer Schmerzen brauchen.“

„In jedem Fall sollte man keine voreiligen Schlüsse ziehen. Fachleute gehen davon aus, dass die tatsächlichen Auswirkungen einer Legalisierung erst nach fünf oder zehn Jahren sichtbar werden. Personen oder politische Parteien, die diesen Zeitraum enger setzen wollen, tun dies in der Regel aus ideologischen oder anderen Gründen. Ich persönlich bin der Meinung, dass Deutschland vor allem das Problem mit dem medizinischen Cannabis lösen muss und einen allgemeinen Zugang zu Cannabis für Erwachsene entwickeln muss, der die öffentliche Gesundheit als oberstes Ziel hat.“

„Es ist es noch viel zu früh, um über den Erfolg der Teillegalisierung etwas aussagen zu können. Ein Problem in Deutschland ist auch, dass die Legalisierung sehr beschränkt ist. Es ist schwierig, die Resultate einer solchen Teillegalisierung klar zu messen.“

„Diese Entwicklung war auch anderswo zu beobachten und ist oft darauf zurückzuführen, dass Polizei oder Justiz die Menschen nicht mehr dazu zwingen, wegen ihres Cannabiskonsums Hilfe in Anspruch zu nehmen. Dies kann negative Auswirkungen für Menschen haben, die Hilfe benötigen und nicht mehr zu entsprechenden Angeboten hingeleitet werden. Aber es hat auch positive Auswirkungen, da Menschen, die keine Probleme hatten, zuvor gezwungen waren, Programme zu absolvieren, die sie nicht benötigten.“

„Dies erfordert eine Neuausrichtung der Hilfsangebote, damit sie besser auf die Bedürfnisse der Menschen eingehen, die Probleme mit ihrem Cannabiskonsum haben. Bisher kamen die Menschen oftmals unter Zwang, jetzt muss man sie direkt ansprechen. Dies könnte auch in den Anbauvereinen oder in zukünftigen Verkaufsstellen geschehen.“

„Ich bin der Ansicht, dass das sich in Deutschland entwickelnde ,Laissez-faire-Modell’ rasch reformiert werden muss. Medizinischer Cannabis muss Menschen zur Verfügung stehen, die es medizinisch brauchen. Parallel dazu muss auch ein Vertriebsnetz aufgebaut werden, das den nicht-medizinisch Konsumierenden einen sicheren und kontrollierten Zugang zu Cannabis ermöglicht. Wir testen hier in Lausanne ein solches Modell mit einem nicht-gewinnorientierten Verkauf und einem starken Fokus auf Gesundheitsschutz, und das läuft eher gut.“

„Der Zeitraum von Gesetzesstart bis zum zweiten EKOCAN-Zwischenbericht ist für eine Bewertung von Konsumdaten sowie insbesondere von klinischen Daten deutlich zu kurz. Mögliche psychiatrische Auswirkungen des Konsums von Cannabis von Jugendlichen in der untersuchten Zeit sowie cannabisbezogene Suchterkrankungen oder Cannabispsychosen sind nur mit deutlich längerem Verzug zu erwarten. Die Prävalenz von ambulant oder stationär behandlungsbedürftigen Cannabisintoxikationen mit differenzierter Diagnostik des THC und Cannabidiol im Blutkreislauf wären interessant. Daten hierzu gibt es nicht.“

„Schon 2015 wies die Studie von Hasin et al. darauf hin, dass Drogenkonsummuster – besonders die von Cannabis – multifaktoriell zu sehen sind und deren Bewertung entsprechend auch biopsychosoziale Faktoren berücksichtigen sollte [1].“

„Die Abnahme der Inanspruchnahme von Suchtberatungen bei jungen Erwachsenen finde ich bedenklich. Die ECOKAN-Studie zeigt durch eine Befragung von Jugendämtern sowie eine Auswertung der Deutschen Suchthilfestatistik, dass junge Menschen seltener Frühinterventionsprogramme wie beispielsweise das Programm FRED in Anspruch nehmen. Für diese Entwicklung dürfte hauptsächlich verantwortlich sein, dass aufgrund der Entkriminalisierung konsumnaher Verhaltensweisen immer weniger Jugendliche von der Justiz in solche Frühinterventionsprogramme vermittelt oder zu einer Teilnahme verpflichtet werden (können). Die Daten zeigen, dass § 7 KCanG (,Frühintervention‘), der diese infolge der Teillegalisierung eingetretene Lücke schließen sollte, die Erwartungen des Gesetzgebers bislang nicht erfüllt.“

„Eine mangelnde Frühintervention kann den langfristigen chronischen Konsum von auch besonders hochprozentigem Cannabis begünstigen und in der Folge zu mehr schwerwiegenden Cannabiskonsumstörungen wie Sucht-und Psychosen führen.“

„Das hohe Ausmaß der Privatverschreibungen von medizinischem Cannabis mit durchaus hohen THC-Mengen ist ein gravierendes Problem. Hier ist ein erheblicher Cannabis-Markt entstanden. Die von der aktuellen Regierung vorgesehenen Maßnahmen zur Eindämmung des Online-Handels können ein erster Schritt sein. Ob diese greifen und/oder ob sie aufgrund von Interferenzen mit der EU-Gesetzgebung des Online-Handels von Pharmaka und der Online-Verschreibung durchführbar sind und letztendlich greifen, kann ich nicht beurteilen. Gut wäre, wenn zumindest ein ärztlicher Sichtkontakt mit Diagnostik und Überprüfung der Indikation vor der Verschreibung des medizinischen Cannabis vorgeschrieben wäre.“

„Der Bericht verdient zunächst ausdrücklich Anerkennung. Er behandelt ein kriminalpolitisch wie kriminalwissenschaftlich hochrelevantes Thema, zu dem in Deutschland bislang nur eine sehr begrenzte empirische Forschungsgrundlage besteht. Gerade die Wechselwirkungen zwischen cannabisbezogenen Märkten, staatlicher Regulierung, Strafverfolgung und Organisierter Kriminalität sind hierzulande bislang nur punktuell untersucht worden. Vor diesem Hintergrund ist bereits der Umstand, dass überhaupt ein strukturierter und interdisziplinärer Forschungsansatz entwickelt, einschlägige Hypothesen formuliert und erste empirische Befunde systematisch zusammengetragen werden, ausdrücklich zu begrüßen. Der Bericht leistet damit einen wichtigen Beitrag zur Versachlichung einer häufig politisch zugespitzten Debatte und schafft eine Grundlage, auf der weitere Untersuchungen aufbauen können.“

„Die nachfolgenden drei Punkte scheinen mir besonders diskussionswürdig.“

„Erstens begegnet die Annahme, der Schwarzmarkt für Cannabis sei infolge der Teillegalisierung bereits spürbar zurückgegangen, methodischen Bedenken. Der Bericht weist selbst wiederholt darauf hin, dass die Datenlage vorläufig, der Beobachtungszeitraum kurz und die Aussagekraft der verfügbaren Hellfeld-Daten deutlich begrenzt ist. Gerade im Bereich der Organisierten Kriminalität wirken sich diese Einschränkungen besonders stark aus, weil einschlägige Ermittlungsverfahren häufig über Jahre laufen und die bislang verfügbaren Lagebilder daher überwiegend noch Sachverhalte aus der Zeit vor oder aus der unmittelbaren Übergangsphase nach Inkrafttreten des Konsumcannabis-Gesetzes (KCanG) abbilden.“

„Hinzu kommt, dass die vom Bericht herangezogenen Indikatoren – etwa steigende Anteile legaler oder quasi-legaler Bezugsquellen, Preisbewegungen oder Veränderungen in der Selbstbeschreibung von Konsumierenden – den Schwarzmarkt nicht unmittelbar messen, sondern nur mittelbare Rückschlüsse zulassen. Aus einer Zunahme legaler Zugangswege folgt jedoch nicht ohne Weiteres ein Rückgang des illegalen Marktes. Dies gilt schon deshalb, weil weder gesichert ist, dass legale Bezugsquellen illegale tatsächlich substituieren, noch, dass illegale Absatzmengen, Umsatzvolumina oder Gewinnmargen professioneller Marktakteure im gleichen Umfang zurückgehen. Die These eines bereits eingetretenen Schwarzmarktrückgangs erscheint daher gegenwärtig nicht als belastbar nachgewiesenes Ergebnis, sondern allenfalls als vorläufige, weiter überprüfungsbedürftige Arbeitshypothese.“

„Zweitens bleibt der Text in seiner Analyse der Organisierten Kriminalität hinter dem eigenen begrifflichen und theoretischen Problembewusstsein zurück. Zwar arbeitet er überzeugend heraus, dass die klassische Definition der Organisierten Kriminalität der Gemeinsamen Arbeitsgruppe Justiz/Polizei (GAG) für empirische Analysen nur eingeschränkt brauchbar ist, weil sie sowohl zu unbestimmt als auch zu stark durch ermittlungstaktische und normative Gesichtspunkte geprägt ist. Die anschließend gewählte funktionale Annäherung an ‚cannabisbezogene Organisierte Kriminalität‘ über den professionellen Schwarzmarkt löst dieses Problem jedoch nicht vollständig, sondern verschiebt es lediglich. Denn damit wird nicht mehr trennscharf zwischen kleinteiligem illegalem Handel, semiprofessionellen Strukturen, schweren strukturellen Kriminalitätsformen und klassischer Organisierter Kriminalität unterschieden.“

„Gerade für die Bewertung der Auswirkungen des KCanG ist dies folgenreich. Ein möglicher Rückgang bestimmter illegaler Bezugsformen auf der Konsumentenebene sagt wenig über die Stabilität, Anpassungsfähigkeit und ökonomische Tragfähigkeit derjenigen Strukturen aus, die für Organisierte Kriminalität im engeren Sinne charakteristisch sind, also insbesondere großvolumigen Anbau, Import- und Exportlogistik, arbeitsteilige Netzwerkstrukturen, Gewalt- und Durchsetzungsmechanismen, Mischdelinquenz sowie die Infiltration legaler Märkte. Der Bericht analysiert das Phänomen daher zu stark vom Endverbrauchermarkt her und zu wenig von den professionellen Ebenen der Wertschöpfungs- und Lieferkette.“

„Damit besteht die Gefahr, Marktverschiebungen im Bereich der Beschaffung vorschnell als Schwächung der Organisierten Kriminalität zu interpretieren, obwohl gerade deren anpassungsfähige und transnationale Strukturen fortbestehen können. Nicht zuletzt bleibt unberücksichtigt, dass organisiert kriminelle Gruppierungen in weit über 50 Prozent der Fälle in mehr als einem Tätigkeitsbereich agieren – auch Polykriminalität genannt. Selbst wenn also der Handel mit Cannabis innerhalb einzelner Gruppierungen zurückgehen sollte, folgt daraus nicht ohne Weiteres eine strukturelle Schwächung der Organisierten Kriminalität, da diese regelmäßig auf andere Deliktsfelder ausweicht und ihre Aktivitäten flexibel verlagert. Das Gefährdungspotenzial entfällt deshalb nicht, sondern kann sich lediglich in andere Märkte und Betätigungsformen verschieben.“

„Drittens sprechen die im Text selbst referierten Befunde eher gegen die Annahme, es lasse sich bereits jetzt eine substanzielle Schwächung cannabisbezogener Organisierter Kriminalität feststellen. Der Bericht verweist an zahlreichen Stellen auf weiterhin erhebliche Sicherstellungsmengen, auf Groß- und Profiplantagen, auf fortbestehende Import- und Transitstrukturen sowie auf die Möglichkeit, dass Deutschland als Transit-, Produktions- oder Exportstandort für illegales Cannabis sogar an Attraktivität gewonnen haben könnte. Zugleich wird aus Interviews mit Polizei, Zoll und Staatsanwaltschaften deutlich, dass die Strafverfolgungspraxis bislang weder einen Zusammenbruch noch auch nur eine klar wahrnehmbare Erosion professioneller illegaler Strukturen beobachtet. Vielmehr wird wiederholt die Einschätzung geäußert, dass der Schwarzmarkt fortbesteht, das Angebot illegalen Cannabis unverändert hoch ist und die Organisierte Kriminalität weiterhin von dieser Marktlage profitiert.“

„Diese Befunde können nicht mit dem Hinweis relativiert werden, die Strafverfolgungsbehörden nähmen nur ihren begrenzten Ausschnitt des Marktes wahr. Denn gerade die für Organisierte Kriminalität besonders relevanten Segmente – Großhandel, Import, Logistik, verschlüsselte Kommunikation, Netzwerkbildung und schwere Deliktskonstellationen – liegen typischerweise im Wahrnehmungsbereich dieser Akteure. Wenn selbst dort bislang keine belastbare Schwächung erkennbar wird, spricht dies gegen eine vorschnelle positive Gesamtbewertung.“

„Wissenschaftlich tragfähig erscheint deshalb derzeit nur die zurückhaltende Schlussfolgerung, dass es erste Hinweise auf Veränderungen der Bezugsstruktur und auf eine partielle Verlagerung von Konsumkanälen gibt, nicht aber ein hinreichend belastbares Fundament für die Annahme, der cannabisbezogene Schwarzmarkt oder gar die ihn tragenden Strukturen Organisierter Kriminalität seien bereits in relevanter Weise zurückgedrängt worden.“