Emissionshandel der EU: Reformvorschlag für ETS1 präsentiert

„Die Verlängerung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten ist ein Mittel, um die im internationalen Wettbewerb stehenden Teile der Industrie finanziell zu entlasten. Bei unveränderter Gesamtzahl an Emissionsrechten sind kostenlose Zuteilungen nichts anderes als Geldgeschenke, wie sie in der Industriepolitik üblich sind.“

„Jetzt die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Integration negativer Emissionen in den ETS1 zu schaffen, erzeugt Anreize für die Investition in die erforderlichen Technologien. Gleichzeitig entsteht damit eine Perspektive für den klimaneutralen Umgang mit Emissionen, die bis zum Ende der staatlichen Ausgabe von neuen Emissionsrechten noch nicht vermieden werden können. Negative Emissionen müssen wissenschaftlich überprüfbar sein, sonst wird einfach heiße Luft in den ETS1 gepumpt.“

„Wenn eine Reduktion des linearen Reduktionsfaktors, das heißt die Lockerung der Ambition im ETS1, nicht in gleichem Umfange zu einer Verschärfung der Ambition im ETS2 oder in der Landwirtschaft führt, steigen die Gesamtemissionen der EU. Was das konkret in Zahlen bedeutet, lässt sich nur berechnen, wenn die anderen Parameter der Reform bekannt sind, insbesondere die Details zur Marktstabilitätsreserve. Letztere passt derzeit automatisch die Menge der versteigerten Emissionsrechte an. Es kann hier zu erheblichen Wechselwirkungen mit Änderungen am linearen Reduktionsfaktor kommen. Das Gesamtpaket kann mehr oder weniger sein als die Summe seiner Einzelteile [1] [2].“

„Der zentrale gesellschaftliche Konflikt in der Klimapolitik ist die Abwägung zwischen Ambition und Kosten. Für die Marktteilnehmer übersetzt sich dies in den Preis für Emissionsrechte. Diese Abwägung ist das Kerngeschäft der Politik, der Preis derzeit das größte Politikum.“

„In seiner aktuellen Ausgestaltung gibt es im ETS1 zwar mehrere Mechanismen, die versuchen, den Preis im ETS1 zu stabilisieren. Konkret sind das die Marktstabilitätsreserve und Artikel 29a (Mechanismus, durch den bei großen Preissprüngen zusätzliche Zertifikate aus der Marktstabilitätsreserve in den Markt gegeben werden; Anm. d. Red.). Keines davon ist jedoch in der Lage auf Änderungen in den Erwartungen der Markteilnehmenden angemessen zu reagieren. Genau diese Erwartungen bestimmen den Preis für Emissionsrechte. Die Politik sollte die Kontrolle über die Abwägung zwischen Ambition und Kosten wieder in die Hand nehmen. Am einfachsten geht dies, in dem die Anzahl der neu zur Verfügung gestellten Emissionsrechte direkt an den Marktpreis gekoppelt wird. Je höher der Preis, desto mehr neue Emissionsrechte werden ausgegeben – und andersrum. So stabilisiert sich der Markt und die Politik kann durch die Sensibilität des Mechanismus bestimmen, wie viel zusätzlicher Klimaschutz kosten darf [3].“

„Studien aus verschiedenen europäischen Ländern kommen zu dem Ergebnis, dass der ETS1 den Umsatz und die Beschäftigung in der Industrie nicht beeinträchtigt hat. Ein wichtiger Grund dafür dürfte die freie Zuteilung von Zertifikaten sein, von der insbesondere CO₂-intensive Industrieunternehmen profitieren. Letztes Jahr wurden Zertifikate im Wert von etwa 40 Milliarden Euro zugeteilt. Problematisch daran ist, dass diese hohen Subventionen einerseits keine Anreize für die Dekarbonisierung setzen und andererseits auch dann gewährt werden, wenn Unternehmen die ETS-Kosten über höhere Produktpreise an ihre Kunden weiterreichen können. Die Subventionierung von Zertifikatkosten sollte daher künftig auf den Anteil der Produktion beschränkt werden, der ins nicht-europäische Ausland exportiert wird.“

„Um die Kosten der Industrieproduktion grundsätzlich vom Zertifikatpreis zu entkoppeln, sollte die Politik eine zeitlich und räumlich umfassende Versorgung mit billigem Strom aus erneuerbaren Quellen anstreben. In Branchen mit schwer vermeidbaren CO₂-Emissionen können zusätzliche Instrumente wie zum Beispiel Klimaschutzverträge eingesetzt werden, um die Transformation zu beschleunigen (Klimaschutzverträge, auch CO₂-Differenzverträge genannt, sichern Unternehmen gegen schwankende CO₂-Preise ab und sollen so Investitionssicherheit für Dekarbonisierung schaffen; Anm. d. Red.).“

„Es ist positiv, dass die Europäische Union (EU) insgesamt am ETS1 als zentralem klimapolitischen Instrument festhält und die Reformen innerhalb des bestehenden Systems wirken. Im jetzigen internationalen Umfeld die Transformation der europäischen Industrie stärker zu unterstützen, ist gerechtfertigt.“

„Dennoch bleibt es ein schmaler Grand zwischen Unterstützung der Transformation und der Unterstützung eines ‚weiter-so‘. Dass die weitergehende freie Allokation von Zertifikaten an klare Regeln geknüpft ist, ist zu begrüßen. Es ist fair gegenüber den Unternehmen, die bereits in die Dekarbonisierung investiert haben.“

„Die Abschwächung des linearen Reduktionsfaktors mag in Einklang mit den Zielen für 2040 stehen, dennoch kann sie als Signal verstanden werden, dass im Zweifel und wenn die Industrie nur laut genug schreit, Emissionsreduktionsziele abgeschwächt werden. Die allseits beschworene Investitionssicherheit sieht anders aus. Das mindeste wäre gewesen, den anschließenden Faktor bis 2050 zur Klimaneutralität explizit mit zu beschließen, um ein noch klareres Signal zu setzen, dass an der Klimaneutralität nicht gerüttelt wird. Insgesamt hinterlässt die Reform gemischte Gefühle.“

„Das EU-ETS1 hat sich insgesamt zu einem insgesamt effizienten und wirksamen Leitinstrument der EU-Klimapolitik entwickelt. Dabei hat sich das ETS1 im besten Sinne als lernendes Instrument bewiesen, das fortlaufend und in Reaktion auf Ereignisse wie die Finanzkrise und reduzierte Emissionsnachfrage reagiert hat. Angesichts der derzeitigen geopolitischen und geoökonomischen Herausforderungen und dem großen Druck auf die europäische Industrie, die zunehmend in einem von starker Industriepolitik in konkurrierenden Ländern – allen voran Chinas – agieren muss, ist es sinnvoll die derzeitigen Regeln zu überdenken. Auch die innereuropäischen Herausforderungen wie populistische Strömungen und unterschiedliche Geschwindigkeiten in der Dekarbonisieren sprechen für Anpassungen im System.“

„Die derzeitigen Hitzewellen machen aber umso deutlicher, dass es gleichzeitig gilt, den eingeschlagenen Prozess der Dekarbonisierung nicht zu behindern. Dies ist auch industriepolitisch richtig, wie die warnenden Worte von Firmen zeigen, die mutig in die Dekarbonisierung investiert und darauf gesetzt haben, dass der generelle klimapolitische Rahmen erhalten bleibt. Entsprechend gilt es eine Balance zu halten zwischen einer weiterhin ehrgeizigen Klimapolitik und dem Wunsch, die Industrie stärker zu unterstützen. Dies ist generell möglich, in dem der Rahmen der jetzigen ETS1-Regeln erhalten bleibt und diese lediglich ergänzt und leicht angepasst werden.“

„Den Rahmen zu erhalten, bedeutet in erster Linie, nicht von den Emissionsreduktionszielen abzuweichen. Was immer die Reform macht, sollte also sicherstellen, dass im Rahmen des EU ETS nicht mehr emittiert wird, als bisher vorgesehen. Viele der gemachten Vorschläge lassen sich sehr gut innerhalb dieses Rahmens umsetzten und entlasten gleichzeitig die Industrie. Hierzu zählt beispielsweise die verlängerte kostenlose Zuteilung von Zertifikaten – verknüpft mit der Vorgabe, dass die Firmen, die davon profitieren, in die Dekarbonisierung investieren. Auch die Verwendung von Einnahmen aus den Versteigerungen für die Unterstützung der Industrie und auch die Integration von negativen Emissionen – etwa durch BECCS oder DACCS – in das ETS1 wären geeignet. Letztere erlaubt der Industrie auch nach 2039 noch Emissionen auszustoßen, die dann aber kompensiert werden. Solange dies im begrenzen Umfang geschieht, ist dies sinnvoll und das Kiel Institut hat Vorschläge zur Umsetzung gemacht [4].“

„Mit Blick auf die innereuropäischen Herausforderungen ist auch eine stärkere Unterstützung von EU-Mitgliedsstaaten mit geringerem Einkommen sinnvoll. Was nicht geschehen darf, ist insgesamt das Ambitionsniveau der Emissionsreduktion zu senken. Also Hände weg vom linearen Reduktionsfaktor.“

„Zu begrüßen ist, dass die Kommission bei der Reform der Marktstabilitätsreserve (MSR) an den richtigen Stellschrauben ansetzt. Die Anpassung der TNAC (die Total Number of Allowances in Circulation beziffert die Differenz aus allen bisher ausgegebenen Zertifikaten und allen bisher benötigten Zertifikaten für Emissionen seit Beginn des ETS; Anm. d. Red.) um die historische Nachfrage aus dem Luftverkehr verbessert die Erfassung der tatsächlichen Knappheit im Markt. Ebenso ist es sinnvoll, die Schwellenwerte künftig dynamisch an die Marktgröße anzupassen, damit die MSR auch in einem schrumpfenden ETS1 treffsicher und verhältnismäßig reagieren kann. Diese Änderungen stärken die Marktsteuerung, ohne zusätzliche Mengen pauschal in den Markt zu geben oder die Umweltintegrität des Systems zu schwächen.“

„Kritisch zu sehen ist dagegen der Vorschlag der Kommission, den linearen Reduktionsfaktor (LRF) bereits ab 2031 von 4,4 auf 3,7 Prozent und ab 2036 auf 1,7 Prozent abzusenken. Die frühzeitige Absenkung des LRF führt in den 2030er Jahren zu deutlich mehr Zertifikaten im Markt: Zwischen 2031 und 2040 sind es rund 38 Prozent mehr Zertifikate als nach geltendem Recht. Eine solche Lockerung ist aus heutiger Sicht deutlich zu früh. Denn zu Beginn der fünften Handelsperiode sind weiterhin sehr große Zertifikatsmengen aus dem Marktüberschuss, der MSR sowie ungenutzten Reserven für Neuanlagen verfügbar.“

„Gleichzeitig sind bis Mitte der 2030er Jahre weitere erhebliche Emissionsminderungen in der europäischen Energiewirtschaft zu erwarten, die die Nachfrage zusätzlich senken. Unter diesen Bedingungen droht eine strukturelle Überversorgung, die das Preissignal schwächt und damit die Steuerungswirkung des ETS1 als zentrales Klimaschutzinstrument deutlich untergraben könnte.“

„Die Kommission schlägt vor, den Emissionshandel im Luftverkehr zu erweitern. Und zwar auf Flüge zu Flughäfen in einem Umkreis von 5000 Kilometern um das geographische Zentrum der Europäischen Union (EU). Dies erweitert den ETS zu den Verkehrsknotenpunkten in der Türkei und im Nahen Osten, aber nicht Richtung Nordamerika. Diese Erweiterung ist ein pragmatischer Ansatz, da gerade auf Routen nach Asien ein höheres Risiko von Carbon Leakage durch Zwischenstopps besteht.“

„Im Cap sind schon 260 Millionen Zertifikate aus internationalen Projekten berücksichtigt. Die EU-Kommission verpflichtet sich, diese Menge von Drittländern zu kaufen. Die Erfahrung mit solchen Zertifikaten in der Vergangenheit war im Wesentlichen negativ – der allergrößte Teil entsprach keinen oder geringeren Emissionsminderungen als behauptet. Auch wenn die Regeln unter dem Paris Agreement dies verhindern sollen, besteht auch in der Zukunft die Gefahr, dass hinter den Zertifikaten aus internationalen Projekten keine echten Emissionsminderungen stehen.“

„Es ist außerdem unklar, ob es ein ausreichendes und bezahlbares Angebot an Zertifikaten geben wird, das den Qualitätsanforderungen der EU entspricht. Ist dies nicht der Fall, würde die EU ihre Klimaziele verfehlen.“

„Die entscheidende Frage ist, ob die Reform echte Transformationssicherheit schafft – oder ob sie unter dem Eindruck kurzfristiger Herausforderungen zu viel zusätzliche Zertifikatsmenge in den Markt bringt und damit Klimaziele wie Investitionsanreize untergräbt.“

„Für die Vereinbarkeit der ETS1-Reform mit den EU-Klimazielen ist nicht nur der Cap entscheidend, sondern die Gesamtmenge tatsächlich verfügbarer Zertifikate. Maßgeblich ist das Zusammenspiel aus linearem Reduktionsfaktor (LRF), Marktstabilitätsreserve (MSR), Überschüssen aus der vierten Handelsperiode bis 2030 und möglichen zusätzlichen Auktionen etwa aus der Reserve für Neuanlagen (NER) (neu in den Markt eintretende Industrieanlagen können ihre kostenlosen Zertifikate aus dieser Reserve erhalten. Die Zertifikate sind schon in die Cap eingerechnet; Anm. d. Red.). Werden mehrere angebotsausweitende Maßnahmen kombiniert, droht ein neuer struktureller Überschuss im ETS1.“

„Eine Absenkung des LRF ist aus heutiger Sicht nicht vor Mitte der 2030er Jahre erforderlich. Dafür sprechen erstens die erheblichen Zertifikatemengen, die in die fünfte Handelsperiode ab 2031 übergehen könnten: rund 600 Millionen Zertifikate Marktüberschuss, zusätzlich 700 bis 800 Millionen Zertifikate in der MSR, falls die Löschung zeitnah ausgesetzt wird, sowie weitere geschätzte knapp 500 Millionen ungenutzte Zertifikate in der Reserve für Neuanlagen. Zweitens sind bis Mitte der 2030er Jahre noch erhebliche Emissionsminderungen in der europäischen Energiewirtschaft zu erwarten, die die Nachfrage senken.“

„Eine von Öko-Institut vorgelegte Analyse zeigt die Größenordnung dieses Risikos deutlich [5]. In einem Szenario mit abgesenktem LRF, ausgerichtet auf nur 85 Prozent inländische Emissionsminderung bis 2040, plus Ende der MSR-Löschung und zusätzlichen NER-Auktionen, steigt das Angebot in der fünften Handelsperiode auf rund sieben Milliarden Zertifikate. Das läge etwa 40 bis 50 Prozent über der Nachfrage in Emissionspfaden, die mit dem Klimaziel für 2040 kompatibel sind. Ein solcher Überschuss würde den ETS1 als zentrales Klimaschutzinstrument deutlich schwächen.“

„Reformen am ETS1 sollten deshalb vorrangig die Marktsteuerung verbessern, nicht pauschal neue Mengen in den Markt geben. Sinnvoller als eine frühe LRF-Absenkung sind gezielte Anpassungen an der MSR, etwa eine präzisere Erfassung der tatsächlichen Knappheit über eine korrigierte TNAC (die Total Number of Allowances in Circulation beziffert die Differenz aus allen bisher ausgegebenen Zertifikaten und allen bisher benötigten Zertifikaten für Emissionen seit Beginn des ETS; Anm. d. Red.). Das adressiert Liquiditätsfragen, ohne die Umweltintegrität des Systems zu schwächen.“

„Die Einbeziehung von BECCS und DACCS in den ETS1 gefährdet die Klimaziele grundsätzlich nicht, wird aber allein durch den ETS-Preis voraussichtlich nicht angereizt werden können. Technische Negativemissionen können helfen, verbleibende Restemissionen auszugleichen und sind mittelfristig für den Klimaschutz notwendig. Aufgrund ihrer hohen Kosten ist jedoch nicht zu erwarten, dass sie allein über das ETS-Preissignal in ausreichendem Umfang wirtschaftlich werden.“

„Internationale Klimaschutz-Zertifikate sollten nicht direkt in den ETS1 integriert werden. Eine direkte Anrechenbarkeit würde erhebliche Risiken für die Umweltintegrität und Steuerungswirkung des Systems schaffen. Sie könnte zusätzliche, politisch und qualitativ schwer kontrollierbare Mengen in den Markt bringen. Hinzu kommen bekannte Risiken bei Zusätzlichkeit, Verlässlichkeit, Dauerhaftigkeit und Governance internationaler Gutschriften. Deshalb sollte die Integration von Flexibilitätsoptionen auf zentraler Ebene erfolgen, etwa über Cap-Anpassungen oder die Marktstabilitätsreserve (MSR), um die Integrität des ETS-Marktes zu wahren.“

„Die Industrie sollte nicht durch ein schwächeres ETS, sondern durch einen besseren Policy-Mix entlastet werden. Der ETS1 ist für die wirtschaftliche Lage der Industrie relevant, aber nicht der alleinige oder wichtigste Belastungsfaktor. Entscheidend sind Energiepreise, Infrastrukturdefizite, internationale Subventionsregime und fehlende Leitmärkte. Notwendig sind daher flankierende Instrumente wie Investitionsförderung, Stromkostenentlastung sowie der Aufbau von Wasserstoff- und CO₂-Infrastruktur.“

„Eine verlängerte kostenlose Zuteilung ist nur dann zu rechtfertigen, wenn sie mit klaren Investitionen in Dekarbonisierung verknüpft wird. Sie ist teuer, weil Auktionserlöse entfallen, die Mitgliedstaaten und EU-Programme für die industrielle Transformation nutzen könnten. Je länger die kostenlose Zuteilung fortgeführt wird, desto geringer sind die öffentlichen Mittel für Dekarbonisierung.“

„Ein ‚Investment Booster‘ kann sinnvoll sein, sollte aber nicht über kurzfristige zusätzliche Zertifikatsauktionen finanziert werden. Solche Eingriffe könnten den CO₂-Preis drücken und damit die Geschäftsmodelle schwächen, in die Unternehmen bereits investiert haben. Starke und verlässliche Klimapolitik ist deshalb auch Investitionsschutz: Bereits getätigte Investitionen in Klimaschutz müssen vor einer politischen Verwässerung des ETS1 geschützt werden.“

„Es scheint, als stünde der Emissionshandel der Europäischen Union (EU) vor einem Dilemma. Einige Interessengruppen fordern eine Abschwächung der Anreize durch CO₂-Preise, um das Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen ins Ausland zu verringern. Andere befürchten, eine solche Abschwächung gefährde die Wirtschaftlichkeit grüner Investitionen.“

„Mit dem heutigen Vorschlag sucht die EU-Kommission einen Mittelweg: Die kostenlose Zuteilung soll etwas verlängert, die ETS-Obergrenze etwas abgeschwächt und zusätzlich zwei Prozent internationale Emissions-Gutschriften erlaubt werden. Ein politischer Kompromiss, der weder den Bedenken hinsichtlich der Verlagerung von CO₂-Emissionen noch den Anforderungen von InvestorInnen wirklich gerecht wird.“

„Wie kann die EU dieses Dilemma lösen? Wirksame CO₂-Preise und ein wirksamer Schutz vor ‚Carbon Leakage‘, also der Verlagerung von Emissionen ins Ausland, lassen sich mit Standardisierung der CO₂-Kosten an den EU-Grenzen in Einklang bringen. Dies ist gängige Praxis bei anderen Abgaben – zum Beispiel auf Alkohol, Tabak und Benzin oder bei der Mehrwertsteuer. Die EU hat sich jedoch gegen einen etablierten und wirksamen Grenzausgleich auf Grundlage standardisierter Werte entschieden und stattdessen einen Grenzausgleich auf Basis der spezifischen Emissionen bei der Produktion eingeführt. Damit wurde das Ziel verfolgt, den ‚Carbon Leakage‘-Schutz mit internationalen Anreizen für Emissionsminderungen zu verbinden. Diese Gestaltungsentscheidung geht jedoch zu Lasten eines effektiven Carbon-Leakage-Schutzes und führt jetzt zum vermeintlichen Dilemma.“

„19 Europäische ForscherInnen haben deswegen empfohlen, standardisierte Werte für Rohstoffe mit komplexen Wertschöpfungsketten anzuwenden – also für Stahl, organische Chemikalien und Aluminium [6]. Eine entsprechende Reform der EU für ETS und Grenzausgleich sichert wirksame CO₂-Preisanreize und Erlöse für Investitionen. Gleichzeitig schafft sie wirksamen Schutz vor Carbon Leakage. Durch Nutzung etablierter Instrumente und aufbauend auf bestehenden Bewertungen der EU-Kommission wäre eine schnelle Umsetzung möglich. Das vermeintliche Dilemma wäre dann gelöst.“

„Damit könnten dann auch zwei weitere Reformvorschläge der EU-Kommission ihre volle Wirksamkeit entfalten. Erstens sollen EU-Staaten 50 Prozent der ETS-Erlöse in die Dekarbonisierung investieren. Diese Vorgabe entfaltet ihre volle Wirkung, wenn ausreichend Erlöse durch effektive CO₂-Preise entstehen. Zweitens wird die freie Zuteilung von Zertifikaten an Transformationspläne und Investitionen in Europa gekoppelt. Das ist wichtig, auch für die Koordination mit Investitionen in Infrastruktur etwa für Strom oder Wasserstoff.“